Rapport om Akson: – Den samlede risiko er meget høy

En ekstern kvalitetssikring av Direktoratet for e-helses planlagte journalprosjekt Akson, konkluderer med at prosjektet «ikke gir tilstrekkelig trygghet for at målene for det valgte konseptet nås og at de identifiserte nyttegevinstene kan realiseres».

De mener staten må inn som eier, og at det må blir obligatorisk for kommuner, fastleger og andre aktører, å ta i bruk løsningen.

LES OGSÅ: Helseministeren: Nei, vi vil ikke følge anbefalingene

Kvalitetssikrings-rapporten (KS2), som har kvalitetssikret det såkalte sentralt styringsdokument (SSD) om Akson som ble lagt frem i mars, er en del av beslutningsgrunnlaget når regjeringen skal ta stilling til om de vil støtte prosjektet videre.

Dagens Medisins artikler om En innbygger, en journal og Akson er samlet her.

I rapporten rettes det sterk kritikk mot store deler av prosjektet slik det er tenkt - både den delen som handler om pasientjournalen, og den delen som omfatter en løsning for samhandling.

– Etter vår vurdering er den samlede risiko knyttet til løsning og gjennomføring meget høy. Forskning viser at sannsynligheten for at prosjekter mislykkes øker betydelig når omfang og kompleksitet er stort, og varigheten er lang.

–  Det er etter vårt syn nødvendig å tydeliggjøre både den stegvise utviklingen og den fasedelte innføringen av Akson journal for å redusere den tilhørende risiko. Vi anbefaler at løsningen stykkes opp i mindre deler og at plattformen legger til rette for at tredjepartsprodukter effektivt kan legges på eller knyttes til denne. Direktoratet for e-helse gir muntlig uttrykk for det samme, men vi finner ikke at innholdet i SSD gjenspeiler dette på en tilfredsstillende måte.

HER KAN DU LESE HELE RAPPORTEN

- Vent med finansieringsbeslutning

Et annet råd fra kvalitetssikringsrapporten er å avvente beslutning om finansieringen etter 2021, for resten av arbeidet med Akson:

– Det bør bes om finansiering for 2021 gjennom Stortingsbehandling høsten 2020, men finansieringsbeslutning for resten av tiltaket bør avventes til etter ny kvalitetssikring.

Om journalløsningen heter det, blant annet:

– Det er etter vår vurdering en manglende harmoni mellom overordnede uttalelser om ambisjoner og hvilke muligheter man ønsker å åpne for, og innholdet i mer operative strategier og planer som skisseres for å nå de beskrevne målbildene, heter det videre i rapporten, og: 
– Samlet er det etter vår vurdering for mange viktige problemstillinger om løsnings- og gjennomføringsstrategi som er skjøvet fremover i tid uten å gi svar som normalt skal være dekket i SSD.

– Det er ikke tilstrekkelig synliggjort hvordan de overordnede prinsippene om økosystem, plattformtilnærming og samhandling, samt en stegvis gjennomføring, skal omsettes til en planlagt, konkret og troverdig løsnings- og gjennomføringsstrategi.

Rapporten fremhever at det er svært mange uklarheter og usikkerhet, og fastslår blant annet at målet om at 100 prosent av aktørene skal ta løsningen i bruk innen 2030, «fremstår som urealistisk».

For å nå målet om en kommunal journalløsning må det tas helt andre grep, ifølge rapporten:

• Det må være en nasjonal tjenesteleverandør med pålegg om bruk – dette vil si at kommuner, fastleger og andre må tvinges til å bruke løsningen. Staten anskaffer og drifter løsningen.

Ifølge rapporten er det nødvendig å pålegge aktørene å ta løsningen i bruk, fordi et slikt pålegg uansett vil komme senere:
–  Hvis det ikke pålegges bruk nå, utsetter man bare et pålegg som uansett vil komme, hvilket kan medføre at det å få 100 prosent deltakelse tar lengre tid enn nødvendig, og at det investeres i unødvendige midlertidige løsninger og at nyttegevinster kommer senere enn de kunne gjort.

I rapporten foreslås det også et annet alternativ, nemlig en kommunal tjenesteleverandør med 85 prosent forpliktende deltakelse.

Rapporten tar også for seg Christine Berglands uttalelser om Akson i media om dette der hun uttalte alle fastlegene kan beholde journalsystemene de allerede har.

–  Deltakelse skal være frivillig, men det er fortsatt åpning for at bruk kan pålegges på et senere tidspunkt. Senest i webinar av 5.6.2020 og i Dagsnytt 18 10.6.2020, uttaler Christine Bergland, direktør for Direktoratet for e-helse om fastlegenes deltakelse at «mange er veldig fornøyd med systemene sine i dag … dette som skjer fremover nå er basert på frivillighet … løsningen må være god, hvis ikke må vi legge opp til at dagens EPJ-systemer tilpasses og kan samhandle med Akson … fastlegene kan beholde dem hvis de vil», viser rapporten til.

Og videre:

–  Etter vårt syn bidrar dette til å redusere sannsynligheten for 100 % deltakelse i Akson journal. Det er heller ikke tilstrekkelig klarlagt om og hvordan staten kan pålegge en kommune å anskaffe en konkret løsning som selges av et selskap eid av andre kommuner. Hvis det juridisk sett kan gjøres, åpner man da også for at Helseplattformen som innføres i Helse Midt kan tas i bruk i hele landet? Det har vært en klar føring for tiltaket om den nasjonale kommunale journalløsningen at dette ikke kan gjøres.

Prosjektet får også kritikk for arbeidet med samhandlingskonseptet, og for ikke å ha valgt et konsept før arbeidet med kvalitetssikringsrapporten ble startet.

–  Vi forventet ved start av KS2 at valget av samhandlingskonsept hadde vært gjennomført, heter det i rapporten, der det vises til at man tidligere har anbefalt direktoratet å gjøre nettopp dette.

–  Ved å skyve denne beslutningen foran seg, er det en uheldig konsekvens at innføring av samhandlingsløsninger kan komme senere enn nødvendig.

Kritikk mot planer om aksjeselskap

Og planene om å etablere et kommune-eid aksjeselskap, Akson AS, som skal være kommunalt eid, får kritikk:

–  Vi mener at et kommunalt eid aksjeselskap med inntil 291 eiere (kommuner) gir stor risiko for at man ikke oppnår en helhetlig nasjonal styring av en sektor der systemer, prosjekter og lovregler er så sterkt sammenknyttet.

Flere utdrag fra rapporten

«lav deltakelse fra fastlegene, usikkerhet om pålegg kan eller vil iverksettes, usikkerhet om omfanget av samhandling, samt redusert nytte, bidrar imidlertid til å trekke konseptet i retning av et annet konsept som ble forkastet tidlig»

«100 % deltakelse innen 2030, som var målsettingen i K7 i KVU, fremstår som urealistisk»

«Vi ønsker å presisere for våre oppdragsgivere at hvis man ikke oppnår 100 % deltakelse, har man beveget seg bort fra konseptet slik det ble beskrevet i KVU»

«Prosjektet har skjøvet viktige beslutninger og egenskaper ved konseptet foran seg i tid»

«Denne tilnærmingen trenger ikke bety at man bryter med konseptet, men det gir en usikkerhet når man ikke vet innholdet, hva det vil koste, hvordan man kommer dit, om det kan finansieres og når målene nås»

«Vi mener at et kommunalt eid aksjeselskap med inntil 291 eiere (kommuner) gir en stor risiko for at man ikke oppnår en helhetlig nasjonal styring av en sektor der systemer, prosjekter og lovregler er så sterkt sammenknyttet»

«De strategiske alternativene er godt beskrevet og begrunnelsen for valgt alternativ er også svært grundig. Det funksjonelle omfanget og arkitekturprinsippene for felles kommunal journalløsning vil på flere måter utfordre dagens leverandørmarked.»

«Vi anbefaler at løsningen stykkes opp i mindre deler og at plattformen legger til rette for at tredjepartsprodukter effektivt kan legges på eller knyttes til denne. Direktoratet for e-helse gir muntlig uttrykk for det samme, men vi finner ikke at innholdet i SSD gjenspeiler dette på en tilfredsstillende måte»

«Vi skisserer to alternativer som etter vår vurdering kan øke sannsynligheten for at målene med den kommunale journalløsningen kan oppnås: 1. Nasjonal tjenesteleverandør med pålegg om bruk 2. Kommunal tjenesteleverandør med 85 % forpliktende deltakelse»

«Det er åpent hvor lang tid det vil ta å implementere aktuelle samhandlingsløsninger, men det er trolig mulig å få gjennomført mye i løpet av 2025. Vi mener dette skjer senere enn ønskelig»